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民办教育政策制定焦点变迁,走出合理回报的制度困境

2019-12-19 15:07:13   来源:成考    点击:

今年5月,《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》对外公布,预计不久后将正式落地。

  

 

  自1982年社会力量办学的合法性被确立——第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》明确提出了“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”,30多年来,社会力量办学,或者说民办教育经历了从无到有的历程,与其相关的政策也在不断完善过程中:从争执多年的模糊的“合理回报”,到最近,明晰的“营利性”与“非营利性”终于落地。

  站在(zai)新的历史起点上,有必要充分(fen)回(hui)溯民办教育在(zai)其(qi)相(xiang)关(guan)重大(da)政(zheng)策出(chu)台过(guo)程中的争(zheng)论焦点。笔者(zhe)尝试分(fen)析从1983年(nian)~2013年(nian)与(yu)民办教育相(xiang)关(guan)的50件全(quan)国人(ren)(ren)大(da)议案和(he)(he)425件全(quan)国政(zheng)协提(ti)案,以及全(quan)国人(ren)(ren)大(da)代(dai)表和(he)(he)全(quan)国政(zheng)协委员在(zai)不同(tong)时(shi)期的发声,发现(xian)随着时(shi)间的推移(yi),越来(lai)越多的相(xiang)关(guan)议案、提(ti)案要求民办学校(xiao)与(yu)公办学校(xiao)的平等地位,同(tong)时(shi)加大(da)财政(zheng)扶持。另外,新修(xiu)订的《中华人(ren)(ren)民共和(he)(he)国民办教育促(cu)进法》(以下简(jian)称(cheng)《民促(cu)法》),正是基(ji)于(yu)对民办学校(xiao)进行“营(ying)利性(xing)”和(he)(he)“非营(ying)利性(xing)”的分(fen)类管理改革,理清了(le)“合理回(hui)报”的理论和(he)(he)制度困(kun)境,提(ti)出(chu)了(le)建立(li)差(cha)别化的扶持体系(xi),体现(xian)了(le)平等的政(zheng)策思路。

  上世纪80年代至90年代初期:缓解教育经费不足(zu)

  1980年,中央提(ti)出(chu)了国(guo)家不(bu)能完(wan)全承担小学经费教育,需(xu)要充分调(diao)动社(she)会(hui)力(li)量的积极性,通(tong)过厂矿(kuang)企业、社(she)队集体(ti)、群众自筹等(deng)方(fang)式进行。

  1983年(nian)5月,在《关于加(jia)强(qiang)和(he)(he)改(gai)革农村学(xue)校(xiao)教育问(wen)题的通知(zhi)》中,国家(jia)强(qiang)调中央(yang)和(he)(he)地(di)方增加(jia)教育经费的同时(shi),要(yao)求基层组织(zhi)和(he)(he)农民集资办学(xue)。

  1985年颁布的《中(zhong)共中(zhong)央关(guan)于教(jiao)育(yu)(yu)体(ti)制改(gai)革(ge)(ge)的决定》是改(gai)革(ge)(ge)开放以来首个关(guan)于教(jiao)育(yu)(yu)改(gai)革(ge)(ge)的重大(da)文件,指出需要(yao)“调(diao)动各级(ji)政府、广大(da)师生员工和社会各方面(mian)的积极性”,采用多种形(xing)式和办法办学(xue)。同时期,在(zai)1983年出现了“增加教(jiao)育(yu)(yu)经费,并(bing)动员社会力量支援教(jiao)育(yu)(yu)事业(ye)” 的人(ren)大(da)议案,1985年有3条“促(cu)进类”政协提案。

  1987年(nian),教(jiao)育(yu)部(bu)颁布的(de)(de)《关于社(she)(she)会力量(liang)办(ban)(ban)学的(de)(de)若干暂(zan)行规(gui)定(ding)》是我国第一部(bu)专门针对民办(ban)(ban)教(jiao)育(yu)的(de)(de)规(gui)章制(zhi)度(du),标志着我国民办(ban)(ban)教(jiao)育(yu)制(zhi)度(du)建设的(de)(de)开(kai)始(shi)。该规(gui)定(ding)将社(she)(she)会力量(liang)办(ban)(ban)学定(ding)位为(wei)国家办(ban)(ban)学的(de)(de)补充,提(ti)出了要“鼓(gu)励和支持社(she)(she)会力量(liang)办(ban)(ban)学,加(jia)强宏观管理(li)”。而在(zai)1988年(nian)和1989年(nian),人大(da)出现了“集资办(ban)(ban)学必须立法”的(de)(de)议案,同(tong)时政协中的(de)(de)“促(cu)进类(lei)”提(ti)案均达到了6条。

  总体来说,此(ci)时的(de)人(ren)大(da)议案(an)并不热烈,主要(yao)围绕着社会集资和(he)筹措经费,还没(mei)有明(ming)确提出对于社会力量办(ban)学的(de)法律制度建设。

  上世纪(ji)90年(nian)代(dai)初期至2002年(nian):合(he)理(li)回报(bao)等诉(su)求写入法律

  1997年《社(she)会(hui)(hui)力(li)量(liang)办(ban)(ban)学(xue)(xue)(xue)条例(li)》(以(yi)下简称(cheng)“97条例(li)”)的(de)(de)出(chu)台标志着我国(guo)对(dui)民(min)办(ban)(ban)教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)重视提升至全新的(de)(de)高度(du),对(dui)社(she)会(hui)(hui)团(tuan)体(ti)和(he)公民(min)个人的(de)(de)办(ban)(ban)学(xue)(xue)(xue)采取(qu) “积极鼓励、大(da)力(li)支持、正确引导、加(jia)强管理”的(de)(de)十六字方针(zhen),被(bei)写入了“97条例(li)”中。同年10月(yue),《国(guo)家(jia)教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)委(wei)员会(hui)(hui)关于实(shi)施〈社(she)会(hui)(hui)力(li)量(liang)办(ban)(ban)学(xue)(xue)(xue)条例(li)〉若干问题的(de)(de)意见》也(ye)发布(bu),进一步解释和(he)强调了社(she)会(hui)(hui)力(li)量(liang)办(ban)(ban)学(xue)(xue)(xue)中涉(she)及的(de)(de)审批、财务等一些列重要问题。

  上(shang)世纪90年(nian)代初(chu)期,政协“促进(jin)类”提案的波(bo)动要稍晚于人(ren)大议案,同(tong)时人(ren)大在此时间段(duan)很(hen)少有(you)诉求,政协提案虽然在1994年(nian)上(shang)升很(hen)明显,8件提案占当年(nian)所有(you)民办教育提案的66.67%,之后便迅速下降。

  “97条例”的(de)(de)出台并没(mei)有消减对民(min)办(ban)教育(yu)立法和要(yao)求支持的(de)(de)热度,1997年至(zhi)2002年期间,不管是(shi)人大议案还是(shi)政协提案,从数量和比例上来(lai)看都达到了历史最高点。在2002年之(zhi)前,人大和政协对民(min)办(ban)教育(yu)的(de)(de)态度基本(ben)吻合,形成了人大和政协同时发声的(de)(de)局面。

  比如,2002年(nian)(nian)《民(min)促法(fa)》出(chu)台(tai)前夕的(de)议(yi)案高峰期(qi)中,沈静(jing)珠代(dai)表(biao)(biao)在(zai)1999年(nian)(nian)联(lian)(lian)名(ming)32位(wei)代(dai)表(biao)(biao)、2002年(nian)(nian)联(lian)(lian)名(ming)36名(ming)代(dai)表(biao)(biao),提(ti)出(chu)我国民(min)办教(jiao)育、特别是民(min)办高校存在(zai)的(de)若干问题,希望对民(min)办大学加以(yi)规范和(he)扶持,以(yi)利(li)健康发(fa)展(zhan);王维忠(zhong)代(dai)表(biao)(biao)分别于2000年(nian)(nian)和(he)2001年(nian)(nian)联(lian)(lian)名(ming)了32人(ren)与37人(ren)提(ti)出(chu)了要求“制定(ding)民(min)办教(jiao)育法(fa)”的(de)议(yi)案;来(lai)自广东省(sheng)的(de)唐淑蓉(rong)代(dai)表(biao)(biao)在(zai)2002年(nian)(nian)联(lian)(lian)合(he)了38位(wei)代(dai)表(biao)(biao),认为需(xu)要删除《社会力(li)量办学条例》和(he)《中外合(he)作办学暂行规定(ding)》中“不(bu)能(neng)以(yi)营利(li)为目的(de)”的(de)规定(ding)。

  值得注意的是,2002年之前的议案中提及的若干诉求,有很多被写进了法律条文,包括了“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”,以及民办学校举办者最为关心和担心的问题——“出资人可以从办学结余中取得合理回报等”。

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